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商城县人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见


   更新时间:2018-09-27     【字体: 】 

商政〔2018〕6号

商城县人民政府

关于加强政府性债务管理的实施意见

各乡、镇人民政府,各管理处、办事处,县人民政府各部门:

为全面加强我县政府性债务管理,促进经济社会持续健康发展,根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《河南省人民政府关于加强政府性债务管理的意见》(豫政〔2016〕11号)和《信阳市人民政府关于加强政府性债务管理的意见》(信政〔2017〕12号)等要求,结合我县实际,制定本实施意见。

一、总体要求

深入贯彻落实《中华人民共和国预算法》、国务院以及省、市政府关于加强地方政府性债务管理的各项规定,按照职责明确、界限清晰、运作规范、风险可控、良性发展的管理要求,建立健全“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥政府规范举债的积极作用,切实防范和化解财政金融风险,促进全县经济社会持续健康发展。

二、建立规范的政府举债融资机制

(一)明确政府债务举借主体。县级政府可在河南省人民政府批准的政府债务限额内适度举借债务。县级政府确需举借债务的,在批准的限额内由省级政府代为举借,偿债主体为商城县人民政府。严格划清政府与企业界限,政府债务不得通过企事业单位举借。

(二)严格限定政府债务举借方式。县级政府举债采取申请省政府代理发行地方政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的,发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的,发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

(三)合理使用政府与社会资本合作(PPP)等模式。根据县级财政承受能力,合理运用政府与社会资本合作(PPP)、政府购买服务等模式,吸引社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。严格控制PPP项目和政府购买服务财政支出规模,每个年度全部PPP项目和政府购买服务项目需要县级财政预算安排的支出,占本级一般公共预算支出的比例不得超过10%。

三、加强政府债务规模控制和预算管理

(一)规范举债程序和资金用途。县级政府在批准的限额内举借债务,须报经县人大或其常委会批准,列入本级预算或调整预算。政府债务资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务,不得用于经常性支出和楼堂馆所建设。债务资金必须按照批准的用途专款专用,接受财政和审计部门监督。

(二)政府债务规模实行限额管理。政府债务余额实行限额管理,债务余额不得突破批准的债务限额。政府一般债务和专项债务规模,以及通过财政资金偿还的政府外债纳入债务限额管理。县级政府债务限额由省财政厅根据各县(市)债务风险、财力状况等因素测算并报省政府批准后下达。

(三)加强政府债务预算管理。县级财政预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除《预算法》另有规定外,不列赤字。政府债务收支分类纳入预算管理,债务支出实行国库集中支付管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理。PPP项目和政府购买服务项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。有关部门、有关单位要将政府性债务收支纳入本部门、本单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。

四、控制和化解政府债务风险

(一)落实偿债资金。债务单位要落实偿债责任,明确偿债期限,按时还本付息。县政府要统筹各类财政资金,及时足额偿还政府债务。一般公共预算执行中出现的超收收入,除补充预算稳定调节基金外,只能用于冲减赤字或化解政府债务。县政府不再新设各种形式的偿债准备金,确需偿债的,一律编制三年滚动预算并分年度纳入预算安排。

(二)建立风险预警机制。县财政部门要加强对政府债务的监督,根据政府一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标,及时分析评估政府债务风险状况,对债务高风险地区、部门提出预警。

(三)建立应急处置机制。按照分级负责、风险自担的原则,各级政府对本行政区域内政府债务风险防控负总责,对其举借的债务负有偿还责任,上级政府实行不救助原则。列入风险预警和风险提示范围的地方政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案,在严格控制债务增量的同时,通过控制项目规模、减少支出、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金消化存量债务。政府难以自行偿还债务时,要启动债务风险应急处置预案并及时上报,切实化解债务风险,确保不发生区域性和系统性风险。

(四)健全债务风险防控机制。县财政、发展改革及有关部门要对使用政府债务资金新建项目进行充分论证,对一般公共预算、政府性基金预算的偿债能力和有收益项目的收益预期进行客观评估;对项目建设进度、资金使用和偿债收益要予以监管,在确保债务资金安全使用的同时,督促使用单位加强财务管理、统筹安排偿债资金,确保偿债资金和收益不被挪用;对存量或有债务建设项目和偿债收入要进行有效监督,将政府连带偿债责任降到最低限度。

五、妥善处理存量债务

(一)积极降低存量政府债务利息负担。规范管理存量政府债务,属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务,分类纳入预算管理。积极通过发行政府债券方式置换存量政府债务,降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。

(二)切实履行政府债务偿还责任。对纳入财政预算管理的政府存量债务,属于公益性项目债务的,由县政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还,必要时可以处置政府资产;属于非公益性项目债务的,由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还,暂时难以压减的可用财政资金先行垫付,并在以后年度部门和单位预算中扣回。

(三)妥善偿还存量债务。划清政府与企业间债务责任,不得将企业债务推给政府偿还,也不得将应由政府偿还的债务推给企业偿还。对企事业单位举借的不属于政府应当偿还的到期债务,要遵循市场规则处理,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,要继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,债权债务人要共同协商,重新修订补充合同,解决违规担保和抵(质)押问题,或通过依法注入优质资产、控制项目投资规模、处置存量资产、压缩其他开支等措施,多渠道筹集偿债资金。对确需政府履行担保责任的债务,政府要切实依法履行协议约定,做出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务,债权人要按照商业化原则承担相应责任和损失。

六、加强政府或有债务监管

(一)严格限定新增或有债务。对于新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。除经国务院批准为使用外国政府或国际金融组织贷款进行转贷的项目外,政府及其所属部门不得以任何方式为任何单位和个人的债务提供担保。

(二)坚决制止各类违法违规行为。各级政府及所属机关事业单位、社会团体不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议,不得以机关事业单位及团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押,不得为其他单位或企业的回购协议提供担保,不得从事其他违法违规担保承诺行为。国有企业及转型改制后的原融资平台公司举借的债务实行市场化运作,不纳入政府债务,政府在出资范围内依法履行出资人职责,或依法承担政府采购协议、政府和社会资本合作合同等约定的责任。政府及其所属部门对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得通过“保底回购”等形式变相举借政府债务。进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

(三)加强风险防控。或有债务确需政府依法承担连带偿还责任的,按程序转化为政府债务,财政部门编制预算调整方案,经本级政府同意后报本级人大或其常委会审批,债务余额纳入政府债务限额管理,偿债资金纳入相应政府预算管理。

(四)规范政府投资项目建设管理。按照基本建设程序,强化政府投资项目建设事前、事中、事后全过程监管。对计划拟建设的政府投资项目,主管部门或项目单位必须将资金来源和落实情况报县发展改革、财政部门进行审核,对资金来源不到位或存在较大缺口的,发展改革部门不得立项、审批,严禁擅自开工建设。从严控制建设成本,建设项目施工过程中,必须严格按施工合同和工程设计要求进行建设,严禁擅自增加内容、扩大规模、提高标准、增加投资。项目由于政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需调整投资概算的,必须按相关程序报批后方可实施,并报财政部门备案。严格竣工结算评审(审计),对于竣工结算超概算10%以上的项目,超概算部分需重新报请原审批部门批准,待原审批部门调整后再予开展评审(审计)。对于不属于上述规定的情形而增加投资,或者未履行增加投资的报批程序的,发展改革部门不予受理概算调整申请,财政部门一律不受理投资评审和项目建设资金支付申请。对超概算部分的建设资金,财政部门不予安排,由建设单位自行解决。新增债务的,依纪依规追究相关责任人的责任。

(五)推动融资平台公司市场化转型。理清融资平台公司债务,合理划分政府与融资平台公司的偿债责任。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务和政府或有债务。推进融资平台公司按照现代企业制度要求和国家有关规定,进行转型改制。加大改革力度,采取政府和社会资本合作、政府购买服务等多种模式,通过注入优质资产或资本金、规范财政补贴、完善治理机构、加强经营管理等多项措施,理顺政府与融资平台公司关系,推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业,实行自主经营、独立核算、自负盈亏,依法合规开展市场化融资。

七、加强对政府性债务管理的组织保障

(一)加强组织领导。县政府及各部门要高度重视政府性债务管理工作,切实担负起政府性债务的管理责任。政府主要负责人作为第一责任人,要加强组织领导,认真抓好政策落实。要建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制,统筹加强政府性债务管理。县财政部门要完善债务管理制度,充实债务管理力量,做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作;发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高的新开工项目;金融监管部门要加强监管,正确引导金融机构依法合规开展业务,不得违法违规提供融资;审计部门要依法加强审计监督,将政府性债务纳入对政府和有关部门主要负责人经济责任审计范围。其他各部门要加强沟通和信息共享,根据各自职责积极配合做好政府性债务管理工作。

(二)完善配套措施。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府收支及资产、负债情况。企事业单位为公益性项目举借的由非财政资金偿还的债务,要编制债务收支计划,纳入单位预算管理。建立地方政府性债务公开制度,依法依规向社会公开政府性债务相关情况,自觉接受社会监督。要强化债权人约束,金融机构等不得违法违规向各级政府提供融资,不得要求政府违法违规提供担保。金融机构向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失和法律责任。

(三)强化监督管理。各级、各部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变既定资金用途。对企业的注资、财政补贴行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务提供担保。建立考核问责机制,将政府性债务纳入政绩考核范围,严格落实责任。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,严肃追究相关责任人责任。

                      2018828

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